Drohnen und Flugtaxis über deutschen Großstädten – Hype oder bald schon Realität?

Die Einsatzmöglichkeiten von Drohnen sind vielfältig und werden aktuell in verschiedensten Anwendungen erprobt und genutzt. Verbreitet ist vor allem die private Nutzung von Drohnen. Entsprechend werden nach aktuellen Erhebungen von den heute im Umlauf befindlichen etwa 455.000 Drohnen nur ca. 2% gewerblich genutzt. Analysen gehen jedoch davon aus, dass die Zahl der gewerblich genutzten Drohnen bis 2030 um 563% wachsen wird mit der Folge, dass dann eine von sechs Drohnen kommerziell betrieben wird. Entsprechend dynamisch wird auch die Marktentwicklung gesehen; bis 2030 werden Wachstumsraten von durchschnittlich 14% pro Jahr für die kommerzielle Nutzung von Drohnen erwartet.

Beispielhaft für die wachsende Bedeutung gewerblicher Drohnennutzungen steht der Einsatz von Drohnen in der Agrarwirtschaft. Erprobt ist der Einsatz im Vorfeld von Erntemaßnahmen, um Felder vor der Bearbeitung nach Jungtieren abzusuchen. Auch lassen sich durch den Einsatz von Drohnen mit bildverarbeitenden Systemen Zustand und Reifegrad von Pflanzen bestimmen, um eine gezieltere Bewässerung, den Einsatz von Pflanzenschutz- und Düngemitteln oder andere Arten der Schädlingsbekämpfung aus der Luft, wie die Verteilung von Schlupfwespeneiern gegen Schädlinge, zu ermöglichen. Im September 2020 war bekannt geworden, dass im Bereich Logistik die Deutsche Bahn Tochter DB Schenker gemeinsam mit dem deutschen Flugtaxi-Start-up Volocopter an einer Fracht-Drohne für schweres Gepäck arbeitet. DB Schenker hatte sich zudem an der letzten Finanzierungsrunde von Volocopter im März dieses Jahres in Höhe von 200 Millionen Euro beteiligt. Nennenswert ist auch das Pilotprojekt der Deutschen Post DHL: So lieferte der "DHL Paketkopter" schon im Jahr 2014 Medikamente vom Festland zu einer Apotheke auf der Nordseeinsel Juist. Daneben gibt es zahlreiche weitere Projekte. So liefert das US-amerikanische Unternehmen Zipline mit seinen Drohnen bereits seit 2016 in Afrika medizinische Güter aus. Im industriellen Bereich meldete das Unternehmen Merck im Februar 2020 in Zusammenarbeit mit dem Drohnen-Startup Wingcopter die ersten Probeflüge mit einer vollautomatisierten Lieferdrohne zwischen zwei Werken über eine Distanz von 25 km erfolgreich absolviert zu haben.

Auch gibt es Beispiele für den Anwendungsfall der Überwachung: Die Polizei in Nordrhein-Westfalen erprobte den Einsatz von Drohnen zur Pandemie-Bekämpfung, nämlich zur Kontrolle der geltenden Ausgangsbeschränkungen, wie es das Ausland vormachte. Ab 2021 sollen dann über 100 ferngesteuerte Drohnen von der nordrhein-westfälischen Polizei u.a. zur Tatortvermessung, zur Unfallaufnahme und bei Demonstrationen eingesetzt werden. Ferner testet und nutzt der Flughafenbetreiber Fraport im Rahmen seines Projekts "FraDrones 2020" bereits seit 2013 den Einsatz von Drohnen im Flughafenumfeld u.a. für Vermessungsaufgaben und Rollfeld-Checks.

Im Rahmen möglicher Anwendungsbereiche von Drohnen nehmen Flugtaxis eine besondere Stellung ein. Dabei werden unter dem Begriff Flugtaxis oder auch VTOLs (vertical take-off and landing) senkrecht startende und landende Luftfahrzeuge mit herkömmlichen oder batterie- bzw. hybrid-elektrischen Antriebssystemen zur Beförderung von Personen verstanden, die niedrigere Flughöhen haben als Hubschrauber und zudem eine eingeschränkte Reichweite. Als Vorreiter hierzulande gelten die Start-ups Volocopter aus Bruchsal und Lilium aus Weßling. Im Herbst 2020 hat Volocopter sein Flugtaxi "VoloCity" vorgestellt, welches bereits in zwei bis drei Jahren Passagiere befördern soll. Zwar soll die Beförderung zunächst noch mit Piloten erfolgen; klares Ziel ist es aber, den VoloCity autonom fliegen zu lassen. Erste Tickets können bereits erworben werden und erste Probeflüge mit dem VoloCity sind für Juni 2021 in der Region Paris geplant. Im Dezember letzten Jahres wurde die Zulassung des VoloCity bei der amerikanischen Luftaufsichtsbehörde FAA beantragt; parallel hierzu läuft die Musterzulassung bei der EASA. Die Anerkennung als genehmigter Entwicklungsbetrieb (Design Organisation Approval) der EASA hatte Volocopter bereits im Dezember letzten Jahres, als erstes Flugtaxi-Unternehmen überhaupt, erhalten. Der ADAC soll bereits zwei Fluggeräte bestellt haben. Auch Lilium konkretisierte kürzlich die Pläne bei der Entwicklung von Flugtaxis mit dem Ziel im Jahr 2025 die Serienproduktion und den Betrieb regionaler Flugdienste zu starten. So wurde im September 2020 bekannt, dass dazu eine Kooperation mit den Flughäfen Köln/Bonn und Düsseldorf geplant ist. Im Dezember letzten Jahres wurde eine Zusammenarbeit zwischen Lilium und Lufthansa bekannt, wonach es eine Zusatzausbildung für Piloten als Lilium-Jet-Piloten geben soll. Daneben entwickeln unter anderem auch Boeing, Airbus und Uber Konzepte für Flugtaxis. Laut einer Studie des Lufthansa Innovation Hubs gilt das amerikanische Unternehmen Joby Aviation als klarer Marktführer.

Als positives Signal für den nationalen Drohnen-Markt ist sicherlich der von der Bundesregierung im Mai 2020 veröffentlichte Aktionsplan für unbemannte Luftfahrtsysteme (Unmanned Aircraft Systems – UAS), zu werten, in dem Maßnahmen definiert werden, um Drohnen und Flugtaxis den Weg in die Anwendung zu ebnen. "Wir wollen Drohnen – und in der Zukunft auch Flugtaxis – sicher in die Luft bringen.", so abermals Bundesverkehrsminister Andreas Schauer. Dabei prognostiziert die Bundesregierung, genauso wie Verbände und Firmen, dass die Potenziale groß sind und ein stetiges und starkes Wachstum in der Branche zu erwarten ist. Die Bundesregierung berichtet von Schätzungen, die von einem Wachstum der Drohnen-Wirtschaft von etwa 90 Milliarden Euro in den nächsten 10 Jahren bis hin zu etwa 1,5 Billionen Euro bis 2040 ausgehen. Im Gegensatz zu Flugtaxis, deren rechtlicher Rahmen noch weitgehend ungeklärt ist, existiert für den (gewerblichen) Einsatz von Drohnen, die nicht der Personenbeförderung dienen, seit 2017 ein konkreter, sich stetig weiterentwickelnder Rechtsrahmen, der die Erschließung und Austestung erster Anwendungsbereiche bereits ermöglicht hat. In ihrem Drohnen-Aktionsplan betont die Bundesregierung, dass Erprobungsflüge und Pilotprojekte derzeit das wichtigste Instrument für die technologische Entwicklung, die Prüfung praktischer Anwendungsmöglichkeiten und die Identifizierung regulatorischen Anpassungsbedarfs sind. In diesem Rahmen baut das Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt (DLR)  aktuell zusammen mit dem Land Sachsen-Anhalt und mit Fördermitteln des Bundeswirtschaftsministeriums am Flughafen Magdeburg-Cochstedt das Institut "Nationale Erprobungszentrum für unbemannte Luftfahrtsysteme" auf, das sich u.a. der sicheren Integration von Drohnen in den Luftraum widmet.

Das Luftrecht allgemein ist von einem Zusammenspiel europäischer und nationaler Rechtsnormen geprägt, wobei europäische Regelungen grundsätzlichen Anwendungsvorrang genießen. Des Weiteren muss zwischen den rechtlichen Anforderungen bemannter und unbemannter Luftfahrzeuge unterschieden werden. Im Nachfolgenden soll näher auf die Regellage unbemannter Luftfahrzeuge eingegangen werden, das heißt solchen, die ohne einen an Bord befindlichen Piloten ferngesteuert werden oder autonom fliegen und damit für Drohnen sowie für zukünftige Typen von Flugtaxis gelten (werden).

Mit der Einführung der sogenannten Luftfahrt-Grundverordnung (VO (EU) 2018/1139 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit), die am 11. September 2018 in Kraft getreten ist, wurde erstmals der Betrieb von unbemannten Luftfahrzeugen umfassend geregelt. Allein in einzelnen nicht von der Luftfahrt-Grundverordnung erfassten Bereichen (z.B. Schutz der Privatsphäre und der Umwelt) besteht weiterhin nationale Regelungskompetenz. Primäres Ziel war es, einen einheitlichen Rechtsrahmen für alle Arten von unbemannten Luftfahrzeugen unabhängig von deren Betriebsgewicht zu schaffen. Erfasst werden demnach neben einfachen Drohnen auch unbemannte Flugtaxis. Die Luftfahrt-Grundverordnung regelt allgemein, dass die Konstruktion, Herstellung, Instandhaltung und der Betrieb von unbemannten Luftfahrzeugen, ihren Motoren, Propellern, Teilen, ihrer nicht eingebauten Ausrüstung und der Ausrüstung zu ihrer Fernsteuerung sowie das an diesen Tätigkeiten beteiligte Personal einschließlich Fernpiloten und die an diesen Tätigkeiten beteiligten Organisationen die grundlegenden Anforderungen der Luftfahrt-Grundverordnung erfüllen muss, wozu unter anderem die Luftsicherheit, die Lufttüchtigkeit und bestimmte Umweltanforderungen gehören.
Zur Konkretisierung der Luftfahrt-Grundverordnung wurden im Jahr 2019 von der EU zwei wesentliche Verordnungen veröffentlicht: Dies ist zum einen die Delegierte Verordnung über unbemannte Luftfahrtsysteme und Drittlandbetreiber unbemannter Luftfahrtsysteme (VO (EU) 2019/945), die insbesondere Herstellungsvorschriften für Drohnen aufstellt, und zum anderen die Durchführungsverordnung über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge (VO (EU) 2019/947).

Nach dem europarechtlichen Regelungskonzept werden Drohnen nicht nach Größe, Gewicht oder Typus eingeteilt, entscheidend ist vielmehr die jeweilige Betriebsart. So wird entsprechender der damit typischerweise einhergehenden Risikopotentiale zwischen den Betriebsarten "offen", "speziell" und "zulassungspflichtig" unterschieden. Die Betriebsart "offen" betrifft Drohneneinsätze mit niedrigem Risiko. Für sie ist keine Betriebsgenehmigung erforderlich. Voraussetzung ist insbesondere, dass Drohnen nicht mehr als 25 kg wiegen, maximal 120 m Höhe fliegen, kein Material abwerfen und jederzeit im Blickfeld des Steuernden sind. Zudem gibt es Beschränkungen der Einsatzgebiete, insbesondere im Hinblick auf die Nähe zu Menschen(-ansammlungen). Der Transport von Menschen scheidet in der Betriebsart "offen" aus. Die die höchsten Anforderungen stellende Betriebsart "zulassungspflichtig" umfasst Einsätze von Drohnen, von denen tendenziell die größten Risiken ausgehen. Dies soll unter anderem der Fall sein, wenn das unbemannte Luftfahrzeug für die Personenbeförderung konstruiert wurde und der konkrete Einsatz auch eine solche Beförderung bezweckt. Danach fällt der Betrieb von unbemannten Flugtaxis in die Kategorie "zulassungspflichtig" mit der Folge, dass Fluggeräte, Betreiber und Flugpersonal einer Zertifizierungspflicht unterliegen. Drohneneinsätze, die in die Kategorie "speziell" fallen, werden negativ als solche definiert, die in keine der anderen beiden Kategorien fallen. Für entsprechende Einsätze benötigt der Betreiber in der Regel eine Betriebsgenehmigung.

Aufgrund der bestehenden europarechtlichen Regelungen haben nationale Regelungen nur noch eingeschränkte Bedeutung. Als wesentliche Regelungen auf nationaler Ebene zu nennen sind das Luftfahrtverkehrsgesetz (LuftVG), die auf seiner Grundlage ergangene Luftverkehrsordnung (LuftVO) sowie die Luftverkehrszulassungsordnung (LuftVZO). So statuiert nationales Recht noch die Erlaubnispflicht der Luftraumnutzung, die Eintragung von unbemannten Luftfahrzeugen in der Luftfahrzeugrolle.

Da bis zur Luftfahrt-Grundverordnung ausdrückliche Regelungen für unbemannte Luftfahrzeuge fehlten, hatte der deutsche Gesetzgeber im Jahr 2017 die sogenannte "Drohnen-Verordnung" verabschiedet, mit welcher entsprechende nationale Regelungen für unbemannte Fluggeräte unter 150 kg und damit in den Grenzen der (damaligen, siehe Anhang II Buchst. i der Verordnung (EU) 216/2008, aufgehoben durch die Luftfahrt-Grundverordnung) nationalen Regelungskompetenz eingeführt wurden. Flugtaxis waren durch diese Verordnung daher nicht betroffen.
Abweichend von der Luftfahrt-Grundverordnung wurde nicht nach Betriebskategorie, sondern nach dem Nutzungszweck unterschieden, und zwar zwischen gewerblich (unbemannte Luftfahrtsysteme) und privat (Flugmodelle) genutzten unbemannten Luftfahrzeugen. Sie werden gleichsam in verschiedene Startmassen unterteilt. Ab einem Gewicht von 0,25 kg bestand eine Kennzeichnungspflicht. Für den Betrieb einer Drohne ab 2 kg ist ein Nachweis über Kenntnisse in der Anwendung und Navigation von Drohnen erforderlich und bei einem Gewicht von über 5 kg ist eine Aufstiegserlaubnis notwendig. Zudem besteht ein Betriebsverbot für gewerblich genutzte unbemannte Luftfahrtsysteme über 25 kg, wovon auf Antrag Ausnahmen möglich sind, zum Beispiel für einen Betrieb zu land- und forstwirtschaftlichen Zwecken. Gewichtsunabhängige Erlaubnispflichten bestehen darüber hinaus bei einem Betrieb bei Nacht und ab einer Flughöhe von 100 m.
Aufgrund des Anwendungsvorrangs der europäischen Recht war der deutsche Gesetzgeber jedoch in der Pflicht, seine Regelungen an die europäischen Vorgaben anzupassen. Am 6. Mai 2021 hat der Bundestag einen entsprechenden Gesetzesentwurf angenommen. Mit dem Gesetz "zur Anpassung nationaler Regelungen an die Durchführungsverordnung (EU) 2019 / 947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge" wurden Regelungen im LuftVG, in der LuftVO-Ordnung und in weiteren Gesetzen und Verordnungen geändert, um die Regelungen der Luftfahrt-Grundverordnung entsprechend umzusetzen und von Gestaltungsspielräumen Gebrauch zu machen.

Die aktuelle Rechtslage zeigt, dass der Rechtsrahmen für Drohnen und insbesondere unbemannten Flugtaxis weder umfassend noch abschließend geregelt ist und auch die künftigen EU-Regelungen noch weiterer Konkretisierung bedürfen. Neben den geregelten Sachverhalten bestehen nicht nur damit verbundene rechtliche Fragestellungen, deren Beantwortung für den sicheren und geregelten Einsatz von Drohnen unerlässlich ist, sondern auch praktische Herausforderungen die es zu bewältigen gilt.

Zu nennen sind in diesem Zusammenhang insbesondere die Luftsicherheit und die Maßnahmen, die zu ergreifen sind, wenn Drohnen in unzulässige Bereiche fliegen. Prominente Beispiele sind Einschränkungen des Flugverkehrs aufgrund von Drohnen im Luftraum von Flughäfen. So gibt es zahlreiche Meldungen von Drohnen, die den Flugverkehr insbesondere bei Start und Landung beeinträchtigen, gefährden und auch vorrübergehend lahmlegen. Laut entsprechender Erhebungen gab es im Jahr 2019 etwa 125 gemeldete Behinderungen durch unerlaubte Drohnenflüge an deutschen Flugplätzen, und auch obwohl die Corona-Krise den Flugverkehr extrem eingeschränkt hat, wurden für 2020 noch insgesamt 92 solcher Behinderungen gemeldet. Die Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) hat in diesem Zusammenhang im letzten Jahr eine umfangreiche Machbarkeitsstudie mit Drohnen-Detektions-Systemen durchgeführt.  Sie soll Grundlage sein für die Ausschreibung entsprechender Detektionssysteme. Gleichzeitig führt die Helmut-Schmidt-Universität Hamburg u.a. mit der DFS, der Lufthansa AG, dem Flughafen Hamburg und der Bundespolizei das von der Bundesregierung geförderte Forschungsvorhaben "FALKE" durch, in dem erstmals ein Gesamtkonzept zur Abwehr illegal operierender Drohnen an Flughäfen entwickelt werden soll.

Auch die Koordination des Drohnenverkehrs stellt eine Herausforderung dar. Zur Entwicklung eines rechtlich-technischen Gesamtkonzepts für ein Drohnenverkehrsmanagement und mit dem Ziel eine behördlich autorisierte Leitstelle für den sicheren und effizienten Drohnenverkehr zu schaffen, wurde Anfang letzten Jahres in Hamburg das Projekt "Urbaner Drohnenverkehr effizient organisiert" (UDVeo) ins Leben gerufen, das bis Ende 2022 laufen soll. Mit Hilfe von Fördermitteln des Bundes beteiligen sich u.a. die Stadt Hamburg, das DLR sowie verschiedene Unternehmen an diesem Projekt. Der Aufbau einer entsprechenden Infrastruktur insbesondere für Lufttaxis ist eine der technischen und rechtlichen Herausforderungen ihrer Kommerzialisierung. Sogenannte "Vertiports", also Landeplätze für Flugtaxis, müssen im öffentlichen Raum integriert werden. Konzepte existieren beispielsweise von Uber ("Skyports"), jedoch fehlt auch hier der konkrete rechtliche Rahmen. Im Januar dieses Jahres ist bekannt geworden, dass bei Coventry (UK) ein solcher Vertiport entstehen soll.